观点:央行数字货币监管亟待规范

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CBDC的跨境使用对各国金融监管和治理提出更高要求,监管环境、共识规则、安全及稳定性等问题亟待解决。

来源:大公报 邓宇/作者为上海金融与发展实验室特聘研究员

随着数字经济兴起、去中心化金融技术涌现,传统以美元为主导的国际货币体系面临诸多挑战,负面溢出效应愈发突出。在此背景下,全球主要国家央行加大CBDC(中央银行数字货币)的研发和测试。而CBDC的跨境使用对各国金融监管和治理提出更高要求,监管环境、共识规则、安全及稳定性等问题亟待解决。

未来数年内,全球CBDC研发进展将加快,全球央行将围绕CBDC国际协调监管的法律规范、国际规则等展开协调,预计将会有越来越多的中央银行、商业银行、科技公司等各类机构广泛参与CBDC研发、测试、场景开发、技术更新等多元化领域,而且CBDC除在国内支付应用试点外,国际支付、跨境支付也将有较大突破。

观点:央行数字货币监管亟待规范

图:截至2022年底,全球有超过110个国家推出CBDC计划。资料图片

当前全球CBDC发展趋势主要有两个特点:

一是,CBDC研发将进入新阶段,国际竞争可能加剧。统计显示,截至2022年底,全球有超过110个国家推出CBDC计划,其中12个国家已经推出CBDC,17个国家处于试验阶段。笔者预计,数字美元和数字欧元的研发测试及监管规则的制定将进一步加快,但鉴于美元和欧元的竞争关系,未来二者的数字货币也可能存在相互竞争,欧洲或早一步制定CBDC监管立法。

二是,CBDC跨境支付应用试验加快,国际监管体系有待完善。笔者预计,CBDC的跨国合作将会加快,并出现“阵营化”现象。从目前趋势来看,亚太地区CBDC的多边合作更加紧密,跨境支付测试效果较好。全球央行CBDC的开发采用不同的技术标准,如果缺乏广泛的合作和讨论,将可能致使全球CBDC生态系统面临碎片化的风险。加强CBDC研发合作有助于促进国际监管。

构建风险评估机制

目前全球CBDC监管主要面临三大风险挑战:

其一,传统国际货币体系将加快变革,但应减少变革带来的负面冲击。以能源国和商品国为代表,率先在能源领域推动“去美元化”,增加非美元货币结算,减少美元结算份额。同时,以欧盟、俄罗斯及拉美国家为代表,越来越多的国家推出更加独立的金融信息传递系统。目前国际支付清算机构和央行部门加强了合作研究,共同协调推进CBDC的全球设计和研发工作,预计这一进程将加快,并在不久后取得实质性进展。届时,CBDC框架融入到国际货币体系将极大改变全球货币运行模式和金融生态,影响力不仅在支付结算等领域,也存在通过进一步向货币政策和金融市场传导的可能性。基于此,全球央行需要加强评估CBDC对货币政策、金融稳定性等可能带来的影响,同时应权衡策略,以减少CBDC对国际货币体系带来的负面冲击。

其二,全球CBDC治理将面临新的挑战,亟待进一步加强CBDC监管协调。目前包括美联储、欧洲央行、日本央行等在内的全球主要央行对本国CBDC的研发尚未制定详细计划表,即便是欧盟和欧洲央行,仍对数字欧元的推出持有谨慎看法,主要难点在于CBDC的应用安全、数据隐私等一系列监管规则的制定。如果在不考虑国际层面的情况下创建本国CBDC,可能会出现不同的标准和各种不同的CBDC模型,给国际金融体系的可操作性带来重大问题。笔者预计,未来数年内将可能诞生CBDC国际标准规范文本,但未来如何达成CBDC技术与监管共识,且以何种方式融入到国际支付、资产交易以及储备货币等新的领域还存在许多障碍。

其三,CBDC发展或面临诸多安全风险,迫切需要构建风险评估机制。由于外部形势的急剧变化导致全球央行对CBDC的认识更新,CBDC不只作为技术创新层面的货币形态,其功能将进一步丰富。目前,各界对CBDC的风险问题主要体现在三个层面:1)网络系统安全风险。CBDC和纸质货币存在较大,与其他网络支付载体也有着本质区别,CBDC发行和流通将高度依赖严密的网络系统。未来CBDC嵌入跨境支付网络后将面临更加复杂的国际网络环境,潜在网络系统安全风险将可能上升。2)隐私洩露风险。从BIS(国际结算银行)和全球主要央行CBDC国内调查来看,隐私保护是公众最为关注的议题。3)公共基础设施安全。以美元为主导的国际货币体系高度依赖国际资金清算系统(即SWIFT),这一系统属于国际公共产品,通常具有中立性原则。但过去数年,SWIFT频繁被欧美发达国家作为金融制裁工具被滥用,中立性和独立性遭到重挫,引发各界对国际公共基础设施安全的质疑。

探索跨境协调方式

笔者预计,接下来国际货币体系的调整将会加快,而在过渡到新的国际货币体系的漫长过程中,全球主要非美元货币的表现将会加速未来“布雷顿森林体系3.0”的形成,货币国际化有可能衍生出新的模式,而CBDC将在其中扮演重要角色。1971年美元与黄金脱鈎以来,基于大宗商品的货币时代终结,人类走向信用货币(Zoltan,2022)。如果CBDC得以全球推广应用,将从技术层面完全绕开SWIFT等现有的国际支付结算系统。总而言之,未来随着地缘政治危机加剧、大国博弈全面展开,国际货币体系将可能遭遇许多不确定性冲击,将可能推动全球CBDC的发展进程进一步加快,以BIS、IMF(国际货币基金组织)等为主导的国际机构将推动更多全球央行参与CBDC跨境技术平台建设,共同探索制定监管规则问题。

从国际机构和欧美央行的动向来看,CBDC国际监管议题日益受到重视,主要有两方面原因:一是由于全球CBDC研发加快,未来或出现更多国际竞争,对未来国际货币体系变革等产生更大的影响;二是新兴国家对CBDC研发和应用表现出更加浓厚的兴趣,区域内CBDC跨境支付的测试项目处于起步阶段,未来将会发挥更大作用。作为维系传统国际货币体系的重要机制,发达国家在BIS、FSB(金融稳定委员会)、IMF及SWIFT等权威国际机构拥有较强的话语权,未来将可能引领CBDC国际监管议程,提出CBDC的国际规则。FSB具体负责的G20跨境支付的路线图就是明证,新兴国家应给予高度重视。

探索CBDC监管协调的可靠路径显得更加重要。未来需要着重考虑三个方面问题:1)将CBDC全球化应用发展纳入国际监管网络。IMF、WB、BIS及巴塞尔银行监管委员会(BCBS)等应加强与全球央行的监管沟通,考虑制定具有可操作性、可兼容性的CBDC国际标准。2)建立完善CBDC国际金融基础设施建设。构建基于CBDC的国际金融基础设施需要国际机构、各国中央银行以及商业银行、企业等共同协作,继续推进已有的跨境支付计划和CBDC平台建设,与现行国际支付系统互联互通。3)建立基于国际金融监管规范的隐私保护机制。这种隐私保护机制除了受到法律保护外,还应融入到CBDC技术设计、安全网络环境、反洗钱和恐怖融资等领域。

笔者预计随着全球CBDC进程加快而上升到协调或磋商阶段,欧美央行寄望于增强CBDC战略主动性,国际机构则倾向于将CBDC纳入现有的国际货币体系,维护既得利益。下一步中国方面应加强CBDC国际协调,通过多边机制发起或提出区域性或CBDC国际监管倡议及共识原则,争取更多话语权。建议从三方面着手:1)紧跟G20跨境支付路线图,保持先发竞争优势,广泛参与区域或国际CBDC跨境项目,积累技术和管理经验;2)制定完善数字人民币路线图,紧跟人民币国际化战略,加快推进金融市场、服务贸易等领域高水平制度型开放,为CBDC发展创造便利化环境;3)深化与BIS、IMF等国际机构合作,在CBDC国际监管等方面提供更多中国方案。

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